1954年，新中国策一部《宪法》和《地方组织法》通过颁布。宪法第5条规定：“直辖市和较大的市分设区。”《地方组织法》规定，区设区人民代表大会和区人民委员会，区人民委员会下设民政、生产合作、工商管理、建设、劳动、文教、卫生等科(股)。1955年，国务院发布了《关于设置市、镇建制的决定》，明确规定：“人口在20万以上的市，如确有分设区的必要，可以设市辖区。”197D年全国人大通过的《地方组织法》，规定市辖区为县级以上行政单位，设立区人民代表大会常务委员会。这样，我国的市辖区建制逐步形成并建立完善起来。

二、市辖区的类量

建国初期，我国共有市辖区394个。以后几经曲折变化，但随着社会经济发展和城市的增加，市辖区数目一立呈增长趋势。截至1993年底，全国共有3个直辖市，196个地级市，371个县级市，共有市辖区669个。除县级市和极个别地级市外，全国的大、中城市大都设置了市辖区。

根据我国当前的实际情况，市辖区基本上有两种类型：即城区和郊区。二者相比较，具有许多相同点和不同点。

城区和好区的相同点：

(1)作为市辖民它们都是法定的城市基层政权，都要受市的统一领导，都必须按照有关规定，确定区的建制和顿导体制、组织机构。

(2)都属于城市大系统中的一个子系统，都是城市的有机组成部分，二者相互联系、相互服务、相互促进、相互制约。

(3)在感情和心理上，都对本城市有一定的归属感和依附力，具有一些共同的行为规范。生活方式以及价值观念。

城区和郊区的不同点，

(1)地理位置不同。城区位于城市内，郊区多在城市周围，一面与城区相衔接，一面与乡村相连，属于城乡结合部。

(2)人口结构不同。城区大都以非农业人口为主，郊区则以农业人口为主，农业人口往往占半致以上。

(3)产业结构不同。城区一般以第二、三产业为主，国有企业占主导地位；邦区第一、二、三产业都有，农业、乡镇企业等集体经济形式占主导地位。

(4)主导功能有差别。城区的主导功能各不相同，有商业城区、工业城区、金融业城区、文化教育城区、旅游城区等，而且一个城区可以有多个主导功能，郊区的主导功能则大都是相似的，多呈现基地功能，生产菜、鱼、果、奶、蛋、食、肉类等生活必需品。

(5)政治层次有区别。城区是基层政权，大都呈现“商级政权三级管理”模式。而郊区一般呈现市——郊区——乡(镇)“三级政权三级管理”的模式。

目前，在改革过程中又出现了另外一种市辖区类型，即城区带郊型。即在城区的基础上，把一部分乡村地区划归城区管辖，以城区的发展带动乡村的发展。这种城区带郊型，既有城区的功能，又有郊区的功能，是一种混合型的市辖区体制。

三、市辖区的地位、作用

市辖区是在城市范围内，根据行政管理的需要而划分和设置的行政区城，是一种地方行政建制和地方行政单位，其主要任务是分担市所赋予的建设、管理和服务的职能。市辖区对市既有附属的一面，又有相对独立的一面。

关于市辖区的法律地位，我国《地方组织法》明确规定，“大城市的市辖区是一级地方政权组织，行使县以上的地方各级人民政府的职权”。依法确认市辖区作为一级政权组织的地位，赋予其相应的职权，发挥市辖区在社会主义现代化建设中的作用，是完全必要的。为此，我们必须明确以下几点：

1.市辖区是城市的有机组成部分。把各种功能不同的市辖区组织和协调起来，就可以形成城市完整的功能和地位，使城市特别是中心城市显示出多功能的特点。

2.市辖区是城市管理的—个层次。城市一般人口密集，经济发达，管理和服务工作千头万绪，市政府对纷繁的任务不可能包揽无遗，且整个城市处于动态发展之中，新情况、新问题层出不穷，因此，为保证城市正常有序地运转，在城市建设、管理和服务上，商不开市辖区这个管理层次。

3.市辖区是保证人民群众参政议政。承上启下的一个桥梁。大、中城市一般是当地的政治、经济、文化中心，如果仅有市一级政权，就威少了人民群众参政议政的机会，有很多事情也不是市人民政府能直接管理、做得好的。设立市辖区，可以便于居民群众参政议政，发扬社会主义民主。同时，市辖区成为市政府搞好城市管理和田务的得力助手，增强了市政府的办事能力。此外，通过市辖区这个层次，一方面可以把国家的大政方针及时员彻下去，另一方面又可以把基层的一些情况及时地反映上去，起首上联系党和国家、联系市政府，下联系基层、联系群众的桥梁纽带作用。

第二节市辖区领导体制及组织机构

一、市辖区的政治领导机关

市辖区政治领导机关是币辖区区委。《中华人民共和国宪法》序言明确规定：中国各族人民必须接受中国共产党的领导。市辖区的领导机关和各种社会组织也同样必须接受中国共产党的领导。

党的领导主要是政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部。党对国家事务实行政治领导的主要方式是：使党的主张经过法定程序变成国家意志，通过党组织的行动和党员的模范作用带动广大人民群众，实现党的路线、方针、政策。

根据《党章》的规定，市辖区区委是一级地方党委，行使一级党委的职权。市辖区区委的主要职责是：贯彻执行中央和上级党组织的指示；保证国务院和上级政府指示在本地区的实施；对地方性的望大问题提出决策；向政府机关推荐重要干部；协调本地区各种组织的活动；搞好本地区各级党组织的自身建设。

二、市辖区的权力机关

根据《地方组织法》的规定，市辖区的权力机关是市转区人民代表大会及其常务委员会。

市辖区人大代表由选民直接投票选举产生。选举土作由市辖区人大常委会主持，其具体事务由市辖区选举委员会承担。区选举委员会由人大常委会组织并受其领导。选民按居住地区或工作单位划分选区，组成选民小组。在正式选举前，先由选民和各政党、各人民团体提名推荐候选入，经选民小组反复协商后确定正式代表候选人。选民通过投原选举市辖区人大代表，每个选区至少选出代表1人，或2—3人，主要视选区大小而定。代表任期为5年，连选得连任。代表调离或迁出本区，其代表资格即自动终止。代表名额由省、自治区、直辖市人大常委会决定。市辖区人大代表一般都按市辖区的街道辖区或工作单位组成代表小组(或代表联系组)。代表小组的主要职责是，加强代表与区人大常委会的联系，组织代表参加区人大常委会安排的视察活动，协助代表开展调查研究和走访选民活动，及时向市辖区人民政府及有关部门反映选民的意见和要求。

市辖区人民代表大会每年举行一次会议，必要时在1／5代表提议下，可临时举行会议。会议由区人大常委会召集。每次会议召开前，区人大常委会将会议审议事项提前通知每位代表，以便代表进行调查研究和广泛征求选民意见。在正式会议召开前，先召开预备会议，选出主持会议的主席团和秘书长，决定会议议程，选出代表资格审查委员会和议案审查委员会。市辖区人大会议采取全体会议与分组合议相结合的方式进行。分组会议以代表团为单位举行，代表团一艇按代表的居住地区和工作单位所属系统组成，通常与代表联系组相一致。经3人附议后提出的代表议案，需经代表团同意，方交议案审查委员会审查，由该委员会提出决议草案交会议通过。只有属于代表大会职权范围内的重大事项，才能作为议案提交会议讨论决定。代表们在会议中提出的建议、批评、意见，经议案审查委员会审查后，于会后由区人大常委会转交有关机构研究处理，并督促其作出书面答复。

市辖区人大常委会是市辖区人民代表大会的常设机构，行使市辖区人民代表大会闭会期间的职权。区人大常委会由人大代表选举产生，由主任1人、副主任若干人、委员若干人组成。区人大常委会内设办公室、调研室、法制室等，负责人大常委会的日常工作和处理一些日常事务。

三、市辖区的执行机关

市辖区的执行机关是市辖区人民政府。市辖区人民政府由市辖区人民代表大会选举产生，由区长、副区长以及各工作部门首长组成。市辖区人民政府每周任期5年。

市辖区政府工作部门的设置，各地不太一样。一般说来，大都设有办公室、汁委、经委、教委、计生委、科技委、城建委、体委以及物价、工两、税务、民政、公安、劳动、人事、司法、财政、审计、园林、文化、卫生、交通、环保等局。有些地方还没有街道工作办公室、综合治理办公室、人防办公室、老龄委员会办公室、对外经济办公室、农村工作办公室、侨务工作办公室根据《地方组织法》的规定，市辖区人民政府行使县级以上人民政府的职权。从目前的实际情况看，市辖区人民政府的主要职责是：执行区人民代表大会及常委会的决议，执行市人民政府的决议和命令，组织安排好人民群众的生产和生活，帮助解决各种困难；规划区内部分城市建设和市政设施，管理街道企业，安排待业青年就业，加强文明建设，维护社会治安，搞好市容整顿；搞好爱国卫生和计划生育等。

市辖区人民政府实行区长负责制。区政府的其他组成人员，由区长提名，区人大常委会批准任命。区长及各工作部门根据有关法律和规定，独立自主地行使职权和开展各项工作。

四、市辖区的审判机关和检察机关

市辖区的审判机关是市辖区人民法院，它代表国家行使审判权，依法审理和判决刑事案件、民事案件和经济案件等。

市辖区的检察机关是市辖区人民检察院，它是国家法律的重要监督机关，代表国家行使检察权。

市辖区人民法院和检察院的职权可详细查阅《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国人民法院组织法》和《中华人民共和国人民检察院组织法》。

第三节县级市的形成与地位

一、什么是县级市

县级市，扬名思义就是指相当于县一级的城市。县级市在我国城市体系中属于初级城市，在城市地方政权体系中应屑法定的基层政权。

县级市多由县镇演变而来，因而同县镇在政治、经济、文化、科技等方面有许多相似之处，但它同县镇或较大的集镇相比，又具有明显的特点：

(1)非农业人口居住比较集中，且达到了一定规模，一般在10万人左右；

(2)工农商并存兼蓄，工业总产值一般都超过了农业总产值，而且大都占70％以上；

(3)有一些地方性大中型骨干企业和拳头产品：

(4)城市基础设施及城市功能已初具规模；

(5)逐步向城乡一体化方向发展；

(6)其经济、政治、文化地位在本地区有一定的影响。

二、县级市的形成与分霞

(一)传统的“单一市”

所谓传统的单一市是指在历史上形成的一般以工商业为基础的一些中小城镇演化而成的城市。如江苏的泰州市、湖南的常德市。山东的德州市等。此类传统的“单一市”，在东南沿海各省和内地均有分布，原来在县级市中占有相当大的数量，但随着它们自身经济实力的增强，城市行政体制改革和行政区划的调整，它们中大部分升格为地级市，其数量日趋减少。

(二)扩履的“合并市”

这种县级市的形成有两种储况。一方面，随着社会主义经济建设的发展，分布在我国广大地区的数以千计的小城镇，作为城市经济基础的工商业日益加强，其中一部分有条件的由理制镇升格为建制市，并且在行政范围上不断扩大自己的辖区，把大片的郊区和陷近的小集镇以及整个县的农村区划并归自己的版图；另一方面，随着某种矿藏的开发和工业的兴建，在某些小集镇的基础上，甚至在偏僻的乡村和荒凉的原野上建立起新的工矿城市，它们从形成之日起，就辖有广大的农村区域。在这两种情况下形成的县级市，都一改传统城市及传统市政的风貌，造成丁城乡并蓄、工农并举的特征，在人口聚居和工商业种类上都不具有传统城市的格局，是一种城区与乡区联合而成功“合并市”。这种市在行政地位上与作为基层政权的不设区的市相当，而在辖区内又分城区和乡区两种行政系统，特别是在乡区，辖有相当一县的乡镇行政单位。这种以小城市为基蹈，同时并入大片农村区域以至全县辖境的县级市，在县级市中占有很大比重。

(三)新生的“县改市”。

所谓“县改市”，就是以原来的县治城关镇所聚集的人口与工商业作为城市或市建制的基础和标志，把原来的县政权改为市政权，县政府改为市政府，城关镇改为城区，原来设在农村区域的县的派出机关区公所及乡镇基层政权基本不变。这种“县改市”，当然也具有城乡并蓄、工农并重的情况，具有“合并市”的一些基本特点。但是它的农村区划、农业人口和农业产值在国民经济中所占的比例更大，在行政上的特点与一般县政权无根本差别，而与一般市政权则大相径庭。这种县级市产生的原因比较复杂，有经济上的，也有行政上，有客观方面的，也有主观方面的。但基本的原因应有三条：(1)建国以来，特别是七十年代未经济体制改革以来，随着工商业的发展，集镇的人口特别是县城的人口较之建国初期成效倍增长，一般都由几千人口增加到几万人口，县治城关基本具备了近现代工商业城市的99形，市制的建立有了一定的基础。(2)县属企业及乡镇企业的大发展，使工农业人口和产值比例发生了显著变化。(3)工业化与城市化的历史趋向，促使人们设法为协调城乡经济的发展，简化一县之内市县并立的两套行政管理。由于这三个原因，“县改市”应运而生。县级市在行政隶属上有省直辖和由地区管辖两种，但由于它的大多致是由县治城关和县的行政区划合并而成，所以大多数县级市的地方国家机构与县相差无几。

三、县级市的地位

根据民政部门的统计，建国初期，在全国2286个县级行政建制中，县级市仅有61个，占全国县级行政建制的不到2.7％，约占全国市建制总和(117)个的一半还多。经过四十多年的发展，县级市在我国地方国家政权体系中的地位发生了显著的变化。据统计，截止1993年底，全国共设市567个，县级市就有371个，占全部市建制总和的65.4％以上，占县级行政建制的20.6％以上。无论是在市建制，还是在县建制中，县级市都具有了举足轻重的地位。随着我国工业化和城市化的发展，县级市的数量将越来越多，县级市在我国政治、经济、文化、科技、教育等各个领域将发挥愈来危重要的作用。县级市的发展将成为我国城市实践和理论研究的一个重要课题。县级市无疑将具有自己独特的法律地位。

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